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      站在新的歷史起點全面推進安全風險治理能力現代化
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      今年以來,我國礦山、民航、民用建筑等領域相繼發生重特大事故,造成重大人員傷亡,引發社會廣泛關注,值得深思與警醒,這也凸顯了一些地方安全風險治理能力方面的不足。在新發展階段,防范化解安全風險工作應當審時度勢、順時應勢,加快認識升華、觀念轉變、措施升級,確保與新發展階段、新發展理念、新發展格局合拍。

      近期發生的重特大事故,暴露出我國安全風險防控體系還存在系統脆弱性

      上半年,陸續發生了貴州畢節“1·3”山體滑坡、貴州貞豐“2·25”三河順勛煤礦頂板垮塌、“3·21”東航MU5735航空器飛行事故、湖南長沙“4·29”居民自建房倒塌等多起重特大安全事故,給人民群眾的生命和財產安全造成重大損失。從總量上分析,我國重特大事故自21世紀初以來已大幅減少,重特大事故發生雖具有離散、隨機小概率的特點,但也并非全無規律可循。

      在每一起事故災難背后,幾乎都存在非常復雜的原因。從表面看,個人或者個別部門責任因素似乎起到了很大作用,這也就是為什么一些重大突發事件幾乎無一例外地被稱為“責任事故”。

      風險治理和系統安全不是僅僅常規性依據法規和標準就可以獲得的。法律法規只是安全的基準尺度,不是防止事故災難發生的高端要求,在基線到高端之間存在很大的工作空間。大量事故調查結果一再證明,建立在法規符合性上的安全方法對于非常復雜的系統來說遠遠不夠,而且新技術和新情況不斷出現產生的新危害也不可能包含在原有法規標準之中。

      安全生產作為復雜、開放的巨系統,其系統安全的管理思維除強調總體性(總體不等于各部分之和)之外,另一個關注要點是系統的層次性,層次性是系統論、系統工程乃至系統安全的一個基本特征。實際上,個別人的失誤和局部故障都難以完全避免,但系統結構上的冗余性和容錯機制,以及系統環境可以明顯降低事故發生的風險。

      系統深入分析一些事故的成因,與其說事故的本質是基層干部和企業工作人員的違法違規、失職瀆職,還不如歸結為在相應層級上整體涌現出的系統脆弱性。實踐證明,由于個人或單一因素造成重大事故的概率很低、驅動力也十分有限,而源于組織性因素、社會性因素和文化性因素的系統結構性缺陷才是導致事故不斷誘發、甚至同類事故反復出現的主要原因。當前,我國安全形勢嚴峻,暴露出的問題不僅是個別單位的管理形式問題,源頭主要歸結為廣泛存在的基礎薄弱、體制機制不健全和法治建設缺失,這在我國公共安全領域中具有全局性和普遍性。

      踐行高質量發展主題,全面推進安全風險防控現代化

      理解黨中央決定重構國家應急管理體系的初衷,需要全面準確把握統籌發展與安全兩件大事的歷史意義和現實內涵,從夯實基層基礎和制度化建設入手,注意堵漏洞、強弱項,克服系統脆弱性,加強公共安全保障能力,有效防范化解各類風險挑戰。

      (一)推動人民至上、生命至上成為發自內心的信仰和行為抉擇的硬杠杠。發展的核心是人的發展,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位,這是黨的十八大以來安全生產工作最鮮明的價值取向,是貫穿習近平總書記安全生產系列重要論述的靈魂宗旨。

      全面推進安全風險防控現代化,必須堅持“兩個至上”的根本要求。一是要深化“兩個至上”的宣傳普及、增強認知認同。不僅要通過各種手段強化持續灌輸,還要像反“四風”一樣持續通報違背“兩個至上”的反面典型,旗幟鮮明地懲惡揚善,以實際案例明確落實“兩個至上”的是非界限。二是要在落細、落小、落實上下功夫,在政府、企業、個人等不同層面,把落實“兩個至上”、堅守安全紅線具體化成發展決策的原則、生產經營的規矩、日常作業的禁令。三是要把“兩個至上”上升為具體法律規定?,F有一些法律法規將保護生命與財產放在同等位置,將死亡30人與1億元財產損失同列為特別重大事故,容易給地方政府、企業和社會造成錯誤導向,應當盡快啟動修改流程,充分發揮法律制度對“兩個至上”的規范、引導、保障、促進作用。

      (二)把安全發展作為踐行高質量發展主題和塑造新發展格局的內在要求和評價標準。安全生產是經濟社會協調健康發展的標志,本質上是對粗放式、高風險發展方式的約束,發展的低風險往往代表著發展的高質量。認真貫徹落實十九屆五中全會提出的高質量發展主題,一是要以統籌發展與安全原則開展規劃設計,以制度設計提高安全生產部門在國土空間開發保護、城鄉規劃設計、重大項目引進中的話語權,認真處理防護、穿越、跨越等關系,從源頭上防止人口、建筑、設施、生產、財富過度集中和生產區、生活區、功能區過分粘連導致風險耦合疊加,從空間布局和選址的源頭上防控安全風險。二是要從產業源頭和生產方式上遏制與消除危險、預防事故,依法劃出幾條安全紅線,大力推動不符合要求的落后產能有序退出市場,以高質量發展減少結構性安全生產風險。要持續加強安全基礎設施建設,加大深海油氣開采、超長距離隧道等安全風險管控研究,注重從設備設施、工藝技術等層面消除或控制安全風險,防止人的不確定性行為引發事故。三是要把安全要求超前融入塑造新發展格局之中,必須始終堅持全國統一的安全發展標準和條件,防止中西部地區在區域發展平衡中成為高風險集聚區和事故多發區。

      (三)更加注重以人的專業化推動安全生產治理現代化。安全生產是一項綜合性、專業性、系統性很強的工作。在社會主義現代化國家建設過程中,一方面,傳統的化工、礦山、金屬冶煉等高危行業,風險短期內難以完全消除;另一方面,新型高風險業態可能會不斷涌現,特別是大型能源貯備庫、高鐵地鐵、超長隧道、超大城市等帶來的高風險,隱蔽性、動態性、復雜性裂變式增加,對企業安全管理能力和政府安全監管的專業化水平提出了新的更高要求。與之不匹配的是,我國高危行業企業安全管理人員和地方各級政府安全監管人員大多是半路出家,特別是一些地方大量發展化工等高風險產業,新建的化工園區沒有一名專業的安全監管人員,令人十分擔憂。另外,化工、礦山、金屬冶煉等傳統高危行業是對國民經濟起著重要支撐和戰略作用、發展過程中無法舍棄的基礎產業。

      (四)樹立風險社會理念,把風險防控融入日常工作全過程。按照現代風險治理的理念,安全是風險的隸屬度,沒有絕對的安全,只有相對的風險,與其說事故是多個獨立事件的同時發生,不如說是系統隨時間逐漸向風險增加狀態遷移。與傳統的基于隱患排查治理的安全管控思路相比,把風險防控融入日常工作全過程需要一些新的理念和方法。一是要有風險分級管控思想。全面辨識危害,認真評估風險等級,對不同等級的風險采取相應的管控措施,形成PDCA*風險治理循環模型??梢钥紤]將20%的單元分為高風險,其中5%具有最大危險性,安全監管力量重點關注這5%,那一個區域、一個單位的安全防控工作就有了依據。二是不能放過任何一個隱患。隱患是由于沒有采取有效的風險控制措施而形成的,不及時治理隱患就相當于默認和等待事故發生。從這個意義上講,隱患就是事故,風險導致災難。一個地方、一個企業在快速發展中,必須從系統角度充分辨識城市每個單元的隱患。三是要對風險治理進行系統規劃。風險治理不能畢其功于一役,要按照啟動計劃、健全體系、創造卓越三個階段來推進,按危害辨識、危險評估、風險管控來實現每個階段的目標,這樣就形成了一個完整的、系統的、結構型的治理方案,梯次推進、螺旋提升、持續改進。

      (五)推動事故調查由問責調查向問題調查轉變,從安全管理和本質安全兩方面更好汲取事故教訓。我國政府歷來高度重視重特大生產安全事故的調查處理和事故預防工作,而目前在實際操作過程中,查清事故原因和追究事故責任這兩條被普遍重視,事故防范措施和職工群眾教育則往往難以細化落實。在事故責任追究方面,一些地方不夠科學的責任追究導致基層出現嚴重的形式主義、官僚主義,特別是在處置“不確定性”事項時,推諉扯皮、互相甩鍋。在事故防范方面,常常偏重管理措施,忽視技術防范措施,欠缺對事故揭示的安全科學理論問題的深入分析和研究。為有效遏制重特大安全事故頻發態勢,在繼續健全事故責任追究體系,嚴厲懲處事故責任人的同時,應建立事故災難教訓系統評估機制,從技術層面對重特大事故案例及時開展深入調查研究,全面揭示事故預防和處置方面存在的短板和問題,并針對性地加強相關基礎理論研究和技術攻關工作,在此基礎上提出具體可行的技術防范措施。通過事故調查提出的同類事故防范對策措施的實際效果如何,在很大程度上取決于這些對策措施的落實情況。不論是管理措施還是技術措施,都應明確落實防范措施的責任主體,建立防范措施落實情況跟蹤檢查機制。此外,還應將技術調查研究結果適時納入國家法規標準體系,從而提高技術防范水平,這樣才能夠確保將各種事故所帶來的慘痛損失和血的教訓轉化為社會進步的知識和動力。

      (六)在堅持中國特色的同時向世界講好中國安全生產故事。讓勞動者安全體面有尊嚴地工作和生活,是全世界人民的共同追求和各國執政者的共識。當前,由于我國安全生產統計指標與國際通行做法不接軌,導致有關數據無法與其他國家進行同口徑類比,國際勞工組織也已連續多年不對世界公布我國的安全生產數據。我國是國際勞工組織的重要成員,要根據保護群眾安全生產生活的需要,堅持我國安全生產特殊做法和更寬外延的同時,有針對性地推動我國安全生產統計指標體系與國際接軌,為參與國際安全生產治理、推動“一帶一路”倡議的實施提供便利。

      堅持底線思維,強化以極端事故災害情景構建為基礎的突發事件應急準備

      對于普通常規突發事件,我們已具備較好的應對能力,一般依靠部門、地方甚至企業就可以應對。而對于極端小概率、巨大破壞性、高度復雜性的重大突發事件,由于其應對與常規事件有著截然不同的要求,且在一個國家或地區很少發生,甚至世界范圍內都從未出現過,幾乎沒有多少準備和經驗教訓,使得我們常常很難做出有效響應,這已經成為我國應急管理中最突出的問題和最大威脅。

      建議對新發展階段可能遭遇的國家風險進行系統評估,以此為依據開展重大突發事件情景構建工作,把針對巨災的應急準備上升為國家戰略。一是以應對“情景”事件為導向強化應急準備。研究推行整體性的、全國性的、以能力為基礎的應急準備模式,強化不同災種、條塊之間、政府與社會之間的協同準備,超前做好風險防控和應急準備,提高有效應對國家戰略風險所需要的能力。二是推行新的應急預案編制思想。過去認為應急預案是事件發生之后進行現場響應的工作方案,只有事件發生后才發揮作用?,F代應急管理理論認為,預案是在事件發生前指導如何針對預期風險做好準備的工作方案。要充分認識傳統預案編制等技術方法中的不足,特別是形式主義問題,全面推行“情景—任務—能力”的應急準備方法,從“頂級事件”和“峰值需求”兩個方面為防災減災的整體規劃設計提供依據,并按情景來優化預案、強化演練、培訓干部。三是研究制定《全民應急文化建設綱要》。國家應急準備是整個社會應該承擔的共同責任,災害面前,個人既是受災者也是負有責任的應對者,個人和社會準備是國家應急準備成功的基礎,通過綜合的、層次化的和全國性的方法提升個人的抗災能力,對于應對巨大風險和威脅非常必要。(作者系國務院應急專家組成員、國家安全生產專家組成員、中國安全生產科學研究院原院長、本刊顧問)


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